从20世纪80年代以来，农村剩余劳动力大规模涌向城镇寻找就业机会。据劳动保障部课题组关于农民工情况的报告指出，目前农村劳动力外出务工数量规模约为1.2亿人，在城镇的农民工总数约为1亿，跨省流动就业的农民工约为6000万，农民工目前已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，而且正在逐渐演变成为工人阶级的生力军。然而，由于我国社会和经济体制固有的"二元结构"，我国在社会保障体系的建立上也实行了城乡有别的格局。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决"三农"问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，构建和谐社会的政治任务。  
　　一、农民工社会保障的现状  
　　一是就业和劳动权益往往受到侵犯。近年来，随着城市下岗工人增多，城市就业压力加大，许多城市特别是大城市也于保护本地人就业的考虑，对农民工就业实施了一些限制措施，如上海在1995年发布了《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》对农民工进入上海就业进行了行业限制。此后，青岛、武汉等城市也实施了类似的做法。另外，农民工的工资和劳动保护权益也屡遭侵犯，，在我国现存的二元劳动力市场中，绝大多数的农民工只能在工资低，劳动条件差的第二劳动力市场就业，有的学者概括为3D（险-danger; 脏-dirty；难-difficult）。劳动部2005年快速调查显示，农民工主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮等行业，分别为27%、26%和11%，另据国家统计局2004年所作的调查显示，农民工平均每周工作6.4天，每天工作9.4小时，远远超过每天8小时，每周5天的法定工作时间，而工资收入仅为年均6471元，且拖欠现象严重。  
　　二是社会保障覆盖面小。据劳动部2005年快速调查显示，签定劳动合同的农民工人数仅占农民工总数的28.7%，参加城镇职工基本养老保险的仅占13.8%，参加城镇职工基本医疗保险的仅占10.0%，参加工伤保险的占农民工总数的12.9%。  
　　三是农民工经常面临失业的窘境。有资料显示，约76%的农民工在城市中有没活干的经历，从失业时间看，失业在3个月以上的占到89%，失业4个月以上的占13%，他们在城市没有稳定的住所，没有最低生活保障金，一旦失业，对他们而言可能是全面的生活危机，同时也成为社会稳定的一大隐患。  
　　二、主要原因  
　　造成上述状况有各方面的原因归结起来，主要有三个方面：  
　　一是制度设计上存在缺陷。主要表现为费率过高、社会保险关系接续难这两个方面。费率方面，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳的基本养老、医疗和失业三项保险费平均约为工资总额的32%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。关于社会保险衔接方面，由于目前我国的养老、医疗等主要的社会保险被分割在多个统筹单位（多为县、市级统筹）内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，按照现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人帐户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，而农民工的社会保险关系转移则更为困难，因此农民工在流动时多选择退保，如广东省的地区农民工退保率高达95%以上，退保使农民工只参保，不受惠，不仅损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且反过来又影响了用人单位参保的积极性。  
　　二是制度执行上存在薄弱环节。《劳动法》规定用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同，但实际上，许多用人单位根本不与外来的民工签订劳动合同。由于劳动力市场巨大的供大于求的压力，使得农民工处于明显的弱势地位，为了保住"饭碗"，不敢主张自己的权益。而劳动保障监察部门由于执法力量等多种原因的限制，对违法用工行为的查处无法做到全方位覆盖。以白下区为例，该区共有劳动保障监察队员9名，按照劳动监察人级管理的要求，实际管理的单位达7000多家（包括个体工商户），虽然加强监察执法力度，05年1-6月，该区共查处违法用工案件102件，责令补签劳动合同3578份，为劳动者追讨工资、押金等161.62万元，其中涉及民工工资153.21万元，一定程度上保护了农民工的权益。  
　　三是思想观念上的原因。一些观念认为农民工仍与土地保持着一定的权属关系，农民工在城镇打工是暂时性的，最终还是要回到农村的，土地可以做为其生存保障的兜底性载体。农民工流动性强，在目前的政策下跨省市就业劳动无法转接保险关系，农民工参加社会保险实质意义不大。  
　　四是雇主和农民工双方都抵制社会保障。作为雇主一方则因缴纳社会保险增加劳动力成本，因而不愿意给农民工缴纳社会保险。对农民工来说，由于其流动性，他们担心享受不到缴纳社会保险带来的利益，不参加社会保险可能得到相对加高的工资因而不愿意参加社会保险。  
　　三、完善城市农民工社会保障的对策  
　　一是要完善农民工的就业环境。农民工是推动城镇化、工业化的重要力量，是衔接农村和城镇的枢纽。完善农民工的社会保障，对于推进"城乡一体化"，构建和谐社会具有重要意义，在我国现阶段，农民工的社会保障不可能一步到位，一定要循序渐进，充分考虑农民工的真实需要。当前对农民工而言就业和劳动权益保障是第一位的，要消除农民工进入的各种限制，建立统一的劳动力市场，强化劳动保障执法监察，纠正违法用工行为，突出解决用工单位拖欠或克扣农民工工资问题，健全欠薪保障制、工资支付制度等，用法制的手段使农民工的合法权益得到保护。  
　　二是建立适合农民工实际的社会保障体系。农民工是一个特殊的弱势群体，他们人数多，流动性强，解决他们的社会保障问题不可能一蹴而就，而是要从实际出发，考虑农民工的实际需要和实际经济承受能力，分类、分层次优先解决突出的基本保障问题。  
　　首先要按照普遍性原则确立针对农民工的工伤保险制度，这是当前最迫切的保障项目。如前所述，由于农民工的特殊身份，他们所从事的工作主要在条件较差的第二劳动力市场，农民工因工致伤、致残、致命的事故时有发生，并因此产生了一系列的劳资纠纷，决定了对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快得到确立。  
　　其次是建立农民工的疾病医疗保障尤其是大病保障制度。可以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待。可以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待。对于那些雇主并且职业稳定、有固定收入、已在城镇居住多年的农民工，应实行与城镇职工相同的社会统筹个人帐户相结合的医疗保险制度。对不稳定就业的农民工可不参加一般医疗保险，而建立大病医疗保险，着重保障住院当期医疗。农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工实际实行低费统筹，不承担国有企业职工的历史债务，费率可控制在2%以下，农民工本人可不缴费，切实降低用人单位和农民工本人的负担。  
　　第三是把农民工的养老保险纳入有差别的社会养老保险体系。对于有比较稳定的职业，相对固定的住所和单位，且已在城镇居住达到一定年限的农民工，应该纳入城镇职工社会养老保险体系，对于无固定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，实行低费率、低缴费基数，缴费由用人单位和农民工双方共同负担，企业可按本企业工资总额的10%，个人按本人工资的5%缴纳，全部缴费进农民工帐户，农民工持有个人帐户卡，可查询，不可提前支取。在不同统筹地区参保缴费的，个人帐户和保险权益只接不转，不能退保，对于符合条件转入城镇职工养老保险体系的，按规定折抵缴费年限，调整个人帐户规模，划分个人帐户和社会统筹基金，调整个人帐户规模，划分个人帐户和社会统筹基金，对回农村的，则转移个人帐户进入农保，进入农村保险体系。  
　　三是逐步建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度。最低生活保障制度是国家基于保障公民人权的需要，对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为我国现代化建设进程当中一支不可缺少的力量，也是一个需要特殊救助的群体，当其基本生活难以为继时，国家有义务对其进行救助。对于已在城市实现稳定就业、有固定住所且满一定年限（例如8年以上或者年龄在40岁以上的）应将其纳入城市最低生活保障制度，与城市居民享受同等待遇；对于未在城市实现稳定就业的农民工，考虑到其流动性较大且年龄普遍较轻，可为他们建立"公共劳动"制度，为他们提供暂时的栖身之所和劳动就业机会，以维持其基本生活，对于遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，可由政府给予临时性的应急救助。  
　　农民工是中国社会转型过程中出现的新的结构因素，解决他们的社会保障及有传统的经验可供参考，必须在实践中不断总结经验，逐步推进，随着我国社会保障制度的政策发展，在基础养老金实行全国统筹之后，逐步纳入统一的城镇社会保障体系。